【6.25土地日】南通市崇川区打造唐闸历史工业城镇“旧城换新”节地模式

编者按

今年6月25日，我们将迎来第31个全国“土地日”。全国“土地日”是一个为保护土地而专门设立的纪念日，全国各地都会组织形式多样的主题宣传活动，呼吁公众保护耕地、节约集约用地。

为了更好地提升全省各地土地节约集约利用水平，持续推动资源利用方式的根本转变，进一步优化自然资源开发利用效率和效益，在“6·25全国‘土地日’”主题宣传周期间，江苏自然资源将集中展示、分享全省系统中优选出的14个节地模式、节地技术的典型案例，供大家学习、借鉴，助推全省各地自然资源开发利用水平的持续提升。今天我们将走进南通市崇川区，看看唐闸历史工业城镇是如何打造“旧城换新”节地模式的。

/南通市崇川区/

唐闸历史工业城镇

“旧城换新”节地模式

-基本情况-

唐闸历史工业城镇又称唐闸老镇，被誉为“中国近代工业遗存第一镇”，位于南通市崇川区，是南通“一城三镇”历史格局的重要组成部分，北起幸余路、南至新华路及规划支路、西到大生路、东达河东二路，总规划面积为209公顷，其中核心保护区面积83公顷。

规划范围图

2020年11月12日，习近平总书记在南通考察时称赞张謇是中国民营企业家的先贤和楷模，指出张謇在兴办实业的同时，积极兴办教育和社会公益事业，造福乡梓，影响深远。两院院士、清华大学教授吴良镛认为，唐闸近代工业遗存是整体规模保存最完整最集中，工业门类保留最丰富最充实，原址原状保护最真实最完善，是最具典型意义的中国早期民族工业的杰出代表和历史见证。老镇开发以秉承先贤遗志、保护历史文化遗产为目标，以促进土地节约集约利用、盘活存量建设用地为原则，通过对整个片区的合理规划，实施城镇低效用地再开发，使唐闸老镇旧貌换新颜，节地水平和产出效益得到同步提升。

习近平考察南通照片

-主要做法、模式特点

及配套政策-

1

优化土地利用结构，促进区域空间重构

随着城市发展，唐闸的工业区位优势逐渐丧失。根据保护与发展唐闸近代工业镇的原则和功能发展定位，对城市规划进行了重新研究，将现状土地使用功能进行了合理调整。工矿仓储用地调整前面积为55.93公顷，占比为32.3%；调整后面积为17.13公顷，占比为8.8%。商服用地调整前面积为3.03公顷，占比为1.8%，调整后面积为23.32公顷，占比为12%。公共管理与公共服务设施用地、绿地与广场用地调整前总面积为33.35公顷，占比为19.3%，调整后面积为68.61公顷，占比为35.5%。

通过规划用途的调整，减少了工矿仓储用地的占比，增加了商服用地、公共服务设施用地、绿地与广场用地的面积，使得土地利用现状更为科学合理，为唐闸老镇的保护与发展注入新的生机。用地功能结构上，将整个街区划分为“一轴、五带、八片、多节点”。以通扬运河及两侧道路为主轴，形成近代历史文化旅游发展轴线；以港闸河及分支、闸港河与大储堆栈内河及分支形成近代历史文化生活游憩带；以工业遗产为核心划定历史文化博览区、历史文化休闲区、文化创意区、生产展示区等片区，在核心区外围划定综合居住区、生态游憩区等片区。形成以文化展示、旅游服务、创意办公为领航功能，以居住及配套服务设施为基本支撑功能的综合型城市文化区，全面提升区域的社会价值、经济价值和生态价值。

“一轴五带八片多节点”用地功能结构

2

科学确定街区容量，实现开发保护并重

设计团队从唐闸老镇的历史演进着手，以上位规划为指导，紧密衔接《南通市唐闸历史文化街区保护规划》和《唐闸历史工业城镇修建性详细规划》，根据历史街区保护的特殊性，不追求在历史街区内部达到经济平衡，而是通过历史街区带动周边区域产生的经济效益达到异地平衡，结合历史街区高度控制和街巷整治要求，科学确定镇区新建用地指标控制，重点对通扬运河沿岸和“南通·1895”项目协调区进行整治和设计，制定建筑保护导则和环境整治导则，为具体实施提供依据。

唐闸历史工业城镇修建性详细规划——土地利用规划图

规划建设时序图

高度控制图

街巷整治规划图

3

创新土地供应模式，实施“退二进三”改造

由于唐闸老镇内建设用地主要为遗存的废旧厂房、老旧民居，建设用地利用强度明显低于节约集约用地控制标准。自2013年，崇川区将把唐闸老镇打造成民族工业发祥地、运河文化传承地、休闲旅游目的地为目标，搬迁安置老镇核心区范围内棚户区村民5000多户。

为切实保护老镇风貌，保留不可拆除的历史保护性建筑，老镇供地采取带保护性建筑挂牌出让的土地供地模式：注销改造地块原土地使用权，以市政府批准的《南通唐闸历史工业城镇修建性详细规划》作为编制规划条件的法律依据，在规划条件中明确“保护性建筑修旧如旧，新建筑与保护性老建筑协调共生”；在地块挂牌的特别规定中明确地块内保留建筑物的面积及位置，并将保留建筑物作为资产计入土地挂牌价格。南通唐闸古镇保护开发有限公司在依法取得地块使用权后，按规范要求对老工房、棚户区、古建筑进行修缮、改造、加层，解决了历史名城保护与低效用地再开发之间的矛盾，切实提高土地节约集约利用水平，盘活低效存量建设用地。

老工房改造前后对比图

4

差别化保护与开发，传承民族历史文化

建筑保护整治方式图

新民巷改造前后对比图

复兴巷改造前后对比图

老镇改造中，按建筑等级分类及其质量、风貌等综合调查评估，对规划范围内的建（构）筑物提出分级保护和整治措施。在老油脂厂、造纸厂的工业遗址上，最大程度地保护老厂房、老设备原貌，建起了国家级的“1895文化创意产业园”。改造汤家巷、新民巷、复兴巷等棚户居民区，在汤家巷建成“唐闸印象馆”“水色染坊”“尚书院”等文化体验园，新民巷形成“煮潮阁”“琵琶小筑”等美食一条街，复兴巷布局“茶幔”“清云茶坊”等茶文化园，“张公馆”“顾公馆”等一批特色民宿开门迎客。将通扬运河唐闸段全线1.5公里两侧进行了亮化美化，运河沿岸大生码头、张謇广场成为唐闸老镇的地标。

唐闸老镇内通扬运河夜景

大生码头

-节地效果-

盘活利用了低效用地

截至2020年底，老镇核心区招商160多家，当年仅规模以上企业年收入总额近7亿元，接待海内外游客逾200万人次。老镇开发将核心区的“沉睡资产”变为既具备文化输出又产生经济效益的高效用地，盘活低效土地83万平方米。

提高了土地使用效率

老镇内棚户区占地面积3万平方米，通过对棚户区内5000户居民的搬迁安置，旧商铺、旧厂房的修缮和加层改造，将面临“退二进三”工业低效用地的全面升级置换，增加建筑面积6万平方米，土地利用效率提高40%。

节约利用了土地资源

通过唐闸历史工业城镇一体化开发规划的编制，将段状分布、不能贯穿全区、尽端较多、缺乏梯级变化的道路，整合为环状闭合的道路交通系统，节约土地面积约1.8万平方米。

-适用范围-

随着经济发展、产业结构转型升级，一些早期城市化发展的“旧城镇”，被包围在城市中的 “旧村庄”“旧厂房”，已经和城市规划、功能定位不匹配。此外，在快速城镇化的进程中，一些小镇的传统建筑风貌正在消退，大量的集中安置区、新修的现代公共及商业建筑正慢慢丧失小镇建筑特色，传统的小镇生活方式、民俗在现代文明的冲击下逐渐消退。

唐闸老镇的开发建设为历史工业城镇“旧城换新”提供了十分重要的参考价值和借鉴意义：一是为历史工业城镇修建性详细规划编制提供了良好的范本；二是为历史名城保护类镇区开发建设模式的选择提供了可以借鉴的案例；三是为政府平台公司运营投入历史工业城镇开发提供了创新性的思路；四是为整体开发类项目土地使用权流转方式提供了良好的参考价值。

-应用前景-

可以通过带建筑物挂牌出让方式取得土地使用权

崇川区成立了唐闸古镇开发保护有限公司，通过带建筑物挂牌出让的方式取得土地使用权，并领取了建设规划许可证，使老镇的综合开发建设合法合规。

历史名城的保护与综合开发利用协同发展

唐闸老镇开发落实了历史文化名城名镇名村保护的要求，突出历史文化延续传承，加强传统风貌保护，呵护历史城镇肌理和传统街巷特色，摒弃“大拆大建”改造模式，结合存量建筑现状和实际需求，通过临时改变建筑使用功能和永久调整用地性质两种途径，因地制宜、分门别类推动存量建筑激活利用，有效提升资源利用综合效益，实现文化资源的永续利用。

社会资本引入可以缓解政府的资金压力

为促进新产业新业态的发展，通过政府引导，鼓励存量建筑产权人根据市场需求，合理确定业态功能，有效缓解政府资金投入的压力，让“沉睡资产”重新活起来，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动新业态培育和人气商业集聚。

唐闸历史工业城镇节地模式通过优化土地利用结构、科学确定街区容量、创新土地供应模式、差别化保护开发等手段，依照江苏省节约集约用地“双提升”的行动要求，在延续历史文化传承、加强传统风貌保护的前提下做到存量土地盘活和利用效益提高，着力推动节地水平和产出效益“双提升”，成效显著，具有鲜明的江苏特色。（南通市自然资源局崇川分局）

来源：江苏省自然资源厅利用处